◆徐国兴
20世纪末21世纪初，顺应社会发展对高等教育的要求，日本对其高等教育体制进行了一系列的改革，其中最引人注目的当属外部评价制度的确立和迅速发展。
一、外部评价制度的体系构成
上世纪90年代初，日本学者开始致力于对外部评价制度的内涵、功能以及如何建立外部评价制度的研究与探讨。在总结了学者多年研究成果和借鉴外国尤其是英美高等教育评价制度的基础上，2002年，日本学校教育法修正案第69条和第70条的相关条文中规定了高等教育认证评价制度的基本内涵。指出，高等教育认证评价制度是指，由日本最高教育行政当局长官文部科学大臣认可的高等教育评价机构预先颁布高等教育的基本标准，然后高校申请接受该机构所实施的是否符合该标准的评价。认证评价的结果必须通知被评价高校，并公之于众和向文部科学大臣汇报。从2004年4月开始，以7年为一个周期(专门职业研究生院以5年为一个周期)，日本国内所有高校都必须接受由文部科学大臣认可的认证评价机构所实施的认证评价。日本有多种多样、性质各异的高等教育认证评价机构，其中合法的认证评价机构主要有大学基准协会(JUAA)、短期大学基准协会(JACA)、日本高等教育评价机构(JIHEE)、大学评价和学位授予机构(NIAD—UE)和日本技术者教育课程认证机构(JABEE)等。另外还有一些不以认证评价为主体业务的专业学术团体，如律师协会也附带从事高等教育的认证评价工作。从形成历史的先后顺序来看，历史最为悠久的大学基准协会设立于1947年，为财团法人，属于大学之间结成的团体；其次是大学评价和学位授予机构，设立于1991年，为独立行政法人，属于政府外围组织；日本技术者教育课程认证机构(1999年设立)、短期大学基准协会(2004年设立)和日本高等教育评价机构(2004年设立)均为财团法人，是既独立于高校又独立于政府的评价组织。从法律地位上看，财团法人和独立行政法人有着本质区别，独立行政法人的运营经费主要由政府财政支持，日常工作如何进行要向政府负责和接受政府的行政监督。而财团法人其所需经费自筹，独自开展日常认证评价工作。
不同的认证评价机构分别评价不同类型的高校。日本法律规定．高等教育从层次上分为大学、短期大学和高等专门学校三类，近年来又出现了专门职业研究生院(professional graduate sch001)；在从属关系上，分为中央政府、地方政府和社会出资的学校法人，即国立、公立和私立三类。短期大学基准协会和日本高等教育评价机构建立时间较短，在其章程中分别明确规定了只评价短期大学和私立大学；日本技术者教育课程认证机构是仅仅认证评价工学教育课程的专门机构。大学基准协会和大学评价和学位授予机构是具有一定传统的认证评价机构，理论上可以评价上述所有层次和所属的高等教育机构，但实际工作中，两机构之间还是有所区别。大学基准协会主要认证评价私立高等教育机构，大学评价和学位授予机构主要认证评价国立和公立高校。需要注意的是，这种分工协调是评价制度发展过程中自然形成的结果，而非政府行政强制分工的结果。从认证评价的发展趋向来看，两者之间既存在功能互补也有一定的业务竞争，多样化认证评价机构的共存有利于高等教育认证评价制度的良性发展。
二、外部评价制度的基本特征
目前,日本已经形成了以高校自我评价为基础和外部评价为主体的高等教育评价机制。其中以自我评价为基础．主要表现在外部认证机构对高校所进行的评价完全建立在理解高校自我评价的结果之上；外部认证机构在对高校的教育和研究水平作最终评价判定时．要听取高校一方对判定结果的意见后才能形成；判定结果公布后，要接受高校对判定结果的申诉，如果高校申诉合理，必须修改判定结果并公之于众；对外部认证评价机构所组织的认证评价委员会，其人选如果被评价学校提出异议，则必须更换。以外部评价为主体主要通过认证评价的实施主体、标准和目的三方面予以显现。首先，进行认证评价的主体是高校外部机构和由外部机构选拔的人员。外部认证评价机构接到高校认证评价的申请后即着手组织评价委员会．各认证机构章程所规定的评价委员会组织形式不同。一般是由常设人员和临时人员两部分组成。但是，和被评高校有关系的人员不能进入评价委员会，而且评价委员在评价过程中不得单独和被评高校接触。其次，认证评价的标准是外在和客观的。虽然认证评价机构在制定评价基准时会考虑到各个高校的不同情况，但是该标准一旦形成颁布，对所有学校都一视同仁。当然，层次不同的高校使用不同的标准，所以就有大学认证评价基准、短期大学认证评价基准、高等专门学校认证评价基准和专门职业研究生院认证评价基准等四个评价基准。第三，评价的直接目的是外在的。评价的理论和最终目的虽然是有利于高校教学和科研水平的提高．促进高等教育发展，但评价的直接目的却是提高高校的问责能力(accountability)，从效率角度考察高校在花费了大量私人(私人投资)和公共(财政投资)钱财之后，究竟实现了什么目标，和社会对他们的要求之间还有什么差距。
这种以外部评价为主体和内部评价为基础相结合的日本高等教育评价机制的形成。主要取决于几方面因素的相互影响：其一，高校科研、教学和组织的特点决定了高等教育评价必须内外评价相统一。高校的教育和研究水平的改善只有通过高校内部人士的努力才能完成，任外部力量都不可能越俎代庖。在这个意义上．所有外部评价的结果只有反馈给高校内部的相关人士才有价值。但是高校作为一个相对稳定和保守的组织．在缺乏外部压力的情况下不可能主动进行自我评价和检查，因而需要一定的外部评价制度督促和约束。其二，外部评价以内部评价为基础和高校作为社会组织体的复杂性相一致。高校作为一个复杂的社会机构，所有的外部人士。即使是高等教育评价方面的专家也很难在短时间内掌握哪怕一个小规模高校的全面情况。所以高等教育评价要想反映高校的真实情况，作为评价依据的材料必须由高校内部人士来整理。这样，外部评价就必须建立在内部评价的基础上。其三，日本高等教育评价的发展历史在一定程度上决定高校自我评价的重要地位。任何制度都不可能超越历史而存在，高等教育评价制度也不例外。日本的高校自我评价先于外部评价而产生、定型和发展．这也从某种程度上奠定了高校内部评价在日本高等教育外部评价制度中的基础地位。
三、外部评价制度的发展趋势及其社会土壤
就发展趋势而言。日本现行的以外部评价和内部评价有机结合的高等教育评价制度中。外部评价的作用在不断增强。从外部认证评价机构的出现来看，机构的数最经历了从无到有和从少到多的发展过程．机构的质量即从事评价的能力经历了从弱到强的发展过程。从外部评价制度的制度化水平来看，认证评价制度经历了从试验性导入到完全制度化。并在全国普遍展开的发展历程．目前已成为日本高等教育制度的有机组成部分。从高校接受外部评价的政策强制性力度方面来看，经历了从高校自愿接受外部评价到法律强制高校接受外部评价的过程。从评价结果的使用上来看，外部评价的结果现在还对高校接受政府财政分配没有实质影响，但是根据认证评价的结果来分配政府财政投入的高等教育认证评价制度是政府主导建立外部评价制度的根本目的之一。可以预见。外部评价的结果在不远的将来将有可能左右日本政府的高等教育财政分配，进而影响日本高等教育的发展进程。
如上所述。日本在高等教育评价制度发展过程中．一直在强化外部评价的职能，这种发展趋势．其实质是政府、社会和高校三者关系的根本变化。日本传统意义上的高校虽然是独立的社会机构，但都是由国家控制的，因此政府很容易将社会需求转化为相应的高等教育政策。在这种高等教育制度模式中．国立和公立高校完全是政府的外延单位，国立高校财政由中央政府负担，教师为国家公务员编制；公立高校财政由地方政府负担。教师为地方公务员。私立高校虽然不接受政府的直接控制。但是政府能够根据国家所识别的社会需要．并通过严格的高校设置基准对私立高校的设立和质量进行控制。但是进入后工业时代后，日本的社会、国家和高校及其之间的关系发生_『重大变化。首先是社会对高等教育的需求变得越来越多样化。这导致国家和政府识别社会对高等教育需要的困难。作为被动应对社会变化的策略。政府在大幅度简化高校设置基准的同时被迫归还曾经集中的高校管理权于社会。加之战后兴起的福利国家主义在统治r包括日本在内的西方主要工业国家20年后，从上个世纪80年代开始逐渐让位于公共事业中的市场主义理念。20世纪90年代后期，随着日本经济进入漫长的不景气时代，面向市场和走向市场的改革逐渐成为日本政界和学术界的认识主流。重视市场的直接后果。是国家的行政管理和财政支持在医疗和教育领域被大规模削减。同时．高校设置基准的简化、高等教育市场化和由此而生的高等教育多样化引起了人们对高等教育质量的担忧和对统一标准的重视．期盼建立新的高等教育质量保障体制成为日本社会的共识。外部评价制度的建立和强化在一定程度上，可以说是政府在高等教育领域的思维和功能转变的必然结果，它填补了政府退出高等教育管理和质量保障后的权力真空。
【作者单位：华东师范大学高教所】
《中国高等教育》2008年第9期
(责任编辑：郑骊君)
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jiroku／00I／05061 602／008—1 a．him，2008—03—24．